Milczące zakończenie postępowania, czyli decyzja bez decyzji

Projekt Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wprowadza do spraw pobytowych instytucję milczącego zakończenia postępowania. Mechanizm jest prosty: jeżeli wojewoda nie wyda decyzji w terminie 60 dni, sprawa kończy się z mocy prawa po myśli wnioskodawcy. Bez decyzji, bez uzasadnienia, bez dalszego oczekiwania.
Rozwiązanie samo w sobie nie jest w polskim prawie administracyjnym nowością, natomiast w sprawach legalizacji pobytu byłoby stosowane po raz pierwszy. Na tle dzisiejszych terminów oczekiwania brzmi to jak przełom i tak też będzie opisywane. Praktyka będzie jednak wyglądać inaczej, a zadecyduje o tym kilka warunków wpisanych do projektu.

Kogo nowy tryb faktycznie obejmie?

Tryb milczący nie będzie dostępny dla wszystkich cudzoziemców ubiegających się o pobyt czasowy, lecz wyłącznie dla obywateli państw z listy ustalanej przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Lista nie ma charakteru stałego, a kryteria jej tworzenia zapisano w samym projekcie.

Kryteria te spełnia dziś zaledwie pięć państw. Żadne z nich nie należy do kierunków, z których polski przemysł, budownictwo, logistyka i rolnictwo rekrutują pracowników na skalę masową. Dla zdecydowanej większości pracodawców zatrudniających cudzoziemców nowy tryb pozostanie więc rozwiązaniem teoretycznym. Jest to raczej sygnał polityczny, informacja o tym, komu państwo ufa i według jakich kryteriów różnicuje cudzoziemców, niż realne udrożnienie postępowań pobytowych.

Czego nie widać w zapowiedziach

Poza zakresem podmiotowym projekt zawiera kilka ograniczeń, które dodatkowo zawężają praktyczne znaczenie nowego trybu:

• Wnioski składane zza granicy wyłączono wprost. Tryb nie znajdzie zastosowania tam, gdzie rekrutacja prowadzona jest poza Polską i tam też cudzoziemiec występuje o zezwolenie, a jest to scenariusz typowy dla wniosków pierwszorazowych.
• Nie każdy rodzaj zezwolenia na pobyt czasowy został objęty nowym trybem. Warto sprawdzić, czy zezwolenie, o które zwykle Państwo wnioskują, w ogóle się w nim mieści.
• Krótszy okres ważności. Zezwolenie uzyskane w wyniku milczącego zakończenia postępowania ma własny okres ważności, krótszy niż w trybie zwykłym. Kolejny wniosek trzeba będzie złożyć wcześniej, niż wynikałoby to z dotychczasowego cyklu.
• Skutek milczenia może wygasnąć z mocy prawa. Projekt przewiduje sytuacje, w których po stronie cudzoziemca pozostaje do dopełnienia czynność formalna, a jej zaniechanie oznacza umorzenie postępowania i utratę uzyskanego zezwolenia. Formalnie nie jest to obowiązek pracodawcy i w firmach zwykle nikt tego nie monitoruje. Jeden przeoczony termin niweczy skutek, na który obie strony czekały 60 dni.

Ten sam projekt skraca ponadto drogę do odebrania zezwolenia już udzielonego. To zmiana idąca w kierunku odwrotnym niż ułatwienia dla nowo przybywających. Ważna karta pobytu nie gwarantuje więc stabilnego zatrudnienia w dłuższej perspektywie, a w komunikatach o karcie pobytu w 60 dni ten wątek pojawia się rzadko.

Drugi projekt: nie tylko wyższe grzywny

Projekt resortu pracy bywa odczytywany jako kolejna podwyżka kar za nielegalne powierzenie pracy. To odczytanie mija się z istotą zmiany. Wysokość sankcji ma tu znaczenie drugorzędne, przebudowany zostaje natomiast krąg podmiotów odpowiedzialnych oraz przesłanki przypisania im odpowiedzialności. Równolegle projekt zmienia przesłanki odmowy wydania zezwolenia na pracę, a więc sięga także po instrumenty czysto administracyjne.

Odpowiada ten, kto korzysta z pracy

Pierwsza z istotnych zmian dotyczy przepisu o cudzoziemcach kierowanych do pracy przez podmiot działający poza reżimem pracy tymczasowej, a więc szerokiego spektrum umów outsourcingowych. Dotychczasowe brzmienie posługuje się pojęciem powierzania pracy, które zakłada określone zaangażowanie formalne po stronie podmiotu odpowiedzialnego. W projektowanym brzmieniu znamię to zastępuje bezpośrednie korzystanie z pracy cudzoziemca.
Odpowiedzialność przestaje więc być powiązana ze stosunkiem prawnym łączącym dany podmiot z cudzoziemcem. Decyduje to, na czyją rzecz cudzoziemiec faktycznie pracuje. Konstrukcje, w których odbiorca usługi pozostawał poza kręgiem podmiotów narażonych na zarzut, przestają spełniać tę funkcję.

Koniec obrony przez brak kierownictwa

Druga zmiana dotyczy przepisu, który uzależnia dziś odpowiedzialność od wykazania, że cudzoziemiec wykonywał pracę pod kierownictwem odbiorcy usługi. W praktyce kontrolnej jest to najczęstsza linia obrony: podmiot zlecający wskazuje, że nie sprawował bieżącego nadzoru nad pracownikiem firmy zewnętrznej, a więc nie odpowiada za jego status.

Projekt ten warunek usuwa. Skutek dla modeli outsourcingowych jest daleko idący, ponieważ należyta staranność odbiorcy usługi musi objąć weryfikację legalności zatrudnienia osób, które nie są jego pracownikami i nad którymi nie sprawuje żadnej formy kierownictwa.

Kara nie do nieskończoności: 50 000 zł to górna granica przy cięższych czynach

Projekt przesądza, że grzywnę wymierza się za jednego cudzoziemca, a przy większej liczbie osób kara stanowi sumę kar jednostkowych. Nie każdy przepis karny został jednak objęty tą regułą. Przy cięższych naruszeniach oraz przy odpowiedzialności podmiotu bezpośrednio korzystającego z pracy cudzoziemca projekt pozostawia w niezmienionym brzmieniu przepis wiążący kwotę 50 000 zł z całym rozstrzygnięciem, a nie z pojedynczym pracownikiem. Sposób liczenia kary będzie się zatem różnić w zależności od tego, który zarzut postawi organ, a w części spraw jest to argument wart podniesienia.

Warto przy tym uniknąć nieporozumienia powtarzanego w komentarzach: zasada mnożenia kary przez liczbę cudzoziemców obowiązuje od 1 czerwca 2025 r. i projekt jej nie wprowadza. Zmiana nie polega więc na wzroście ekspozycji finansowej, lecz na odebraniu argumentu, że przy większej grupie pracowników organ wychodzi poza ustawowe zagrożenie. Spór, który dziś toczy się w postępowaniach, po zmianie po prostu zniknie. Przepis niebudzący wątpliwości interpretacyjnych bywa stosowany śmielej niż przepis sporny i na tym polega tu realna różnica.

Nowa przesłanka odmowy: brak reakcji na wezwanie sprzed 2 lat

Organ będzie mógł odmówić wydania zezwolenia na pracę podmiotowi, który w ciągu 2 lat przed złożeniem wniosku naruszył obowiązki związane z innym zezwoleniem na pracę, został wezwany do ich dopełnienia i tego nie zrobił. Nie chodzi przy tym o dowolne uchybienie. Projekt odsyła do zamkniętego katalogu obowiązków z art. 17 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom, a znalazły się w nim przede wszystkim:

• zgodność umowy z zezwoleniem, czyli uwzględnienie w umowie z cudzoziemcem warunków określonych w zezwoleniu na pracę;
• poziom wynagrodzenia, w tym dostosowanie go do wysokości minimalnego wynagrodzenia albo minimalnej stawki godzinowej, a przy delegowaniu do kwoty nie niższej niż 70% przeciętnego wynagrodzenia w województwie;
• proporcjonalne podwyższenie wynagrodzenia przy zwiększeniu wymiaru czasu pracy lub liczby godzin w umowie cywilnoprawnej;
• udostępnienie organom, na ich wniosek, dokumentów potwierdzających wykonanie tych obowiązków, sporządzonych po polsku lub przetłumaczonych na polski;
• przekazanie pracodawcy użytkownikowi kopii zezwolenia dotyczącego pracownika tymczasowego.

Katalog jest zamknięty, a część obowiązków wymienionych w tym przepisie pozostała poza nim. W sporze z organem ma to znaczenie, ponieważ nie każde niedopełnienie obowiązku otworzy drogę do odmowy.
Odrębną przesłanką jest niewypłacenie zaległego wynagrodzenia, i to niekoniecznie cudzoziemcowi, którego dotyczy wniosek. Wystarczy, że podmiot nie rozliczył się z innym cudzoziemcem i nie zrobił tego mimo wezwania. Obie okoliczności mają pozwalać również na uchylenie zezwolenia już wydanego, przy czym przy uchyleniu przesłankę płacową ujęto węziej niż przy odmowie.

Praktyczna konsekwencja jest taka, że bieżący wniosek może być przygotowany bez zarzutu i mimo to upaść z powodu sprawy sprzed dwóch lat, dotyczącej innego zezwolenia i innego pracownika. Mechanizm zawsze zaczyna się od wezwania, a dopiero potem następuje odmowa. Istnieje więc okno, w którym sprawę da się zamknąć bez konsekwencji. Pytanie brzmi, czy ktokolwiek w organizacji odróżnia takie wezwanie od rutynowej korespondencji.

Co łączy oba projekty?

W obu przypadkach o wyniku sprawy przestaje decydować samo rozstrzygnięcie organu. W projekcie pobytowym rozstrzyga milczenie urzędu i to, czy ktoś dopilnował czynności, o której nikt nie przypomni. W projekcie resortu pracy rozstrzyga wezwanie sprzed wielu miesięcy, dotyczące zupełnie innej sprawy.
Wniosek zarządczy jest w obu przypadkach ten sam. Weryfikacja i obieg informacji nie mogą kończyć się na dniu zatrudnienia cudzoziemca, lecz muszą obejmować cały okres jego pracy oraz korespondencję z organami przez ten czas. Powierzenie obsługi spraw imigracyjnych agencji, biuru rachunkowemu lub outsourcerowi nie przenosi na nich odpowiedzialności pracodawcy, a jeżeli pisma z urzędu trafiają wyłącznie do nich, samo w sobie tworzy dodatkowe ryzyko.

Co warto zrobić już dziś?

Żaden z projektów nie wejdzie w życie z dnia na dzień i oba mogą się jeszcze zmienić w toku prac legislacyjnych. Warto jednak zwrócić uwagę, że kara przewidziana dla podmiotu korzystającego z pracy cudzoziemca została ukształtowana zgodnie z postulatem Państwowej Inspekcji Pracy. Przepis napisany na wniosek organu, który będzie go stosował, rzadko bywa stosowany oszczędnie. Zanim zmiany wejdą w życie, warto więc przeprowadzić dwa audyty:

• audyt stanu obecnego, czyli przegląd dokumentacji cudzoziemców oraz korespondencji z urzędami wojewódzkimi z ostatnich 2 lat, pod kątem tego, czy warunki zatrudnienia odpowiadają treści zezwoleń i czy nie pozostały wezwania bez odpowiedzi;
• audyt modelu outsourcingowego, ponieważ tam ryzyko rośnie najbardziej. Inspektorom będzie łatwiej ukarać, a karą ma zostać objęty również odbiorca usługi.

Projekt resortu pracy nie tworzy nowych czynów zabronionych ani nowych kategorii odpowiedzialności. Poszerza natomiast zakres stosowania przepisów, które już obowiązują, i eliminuje najskuteczniejsze dotychczas argumenty obronne. Projekt pobytowy daje z kolei mniej, niż zapowiada, i przy okazji ułatwia odebranie tego, co już przyznano. W obu wypadkach czas na przygotowanie jest teraz.

Zapraszamy na najbliższe wydarzenia organizowane przez C&C Chakowski & Ciszek:
WARSZTATOWY KURS ZATRUDNIANIA CUDZOZIEMCÓW (KLIKNIJ)
AKADEMIA PRACY TYMCZASOWEJ (KLIKNIJ)
REWOLUCYJNE ZMIANY W PŁACACH 2026 – WDROŻENIE DYREKTYW UE W PL W ŚWIETLE NAJNOWSZYCH PROJEKTÓW PRZEPISÓW (KLIKNIJ)